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Revista Vanguardia   
martes, 04 de marzo de 2008

¿Cómo será el Ecuador Territorial que saldrá de la Asamblea? Vanguardia abrió el debate en Montecristi. Sorpresa: Los consensos son más de lo esperado.

 

En enero, en su discurso de informe de labores, el presidente Correa habló de la regionalización. Una propuesta de Senplades que concernía únicamente la administración del Ejecutivo. Así se instaló un malentendido en la opinión, que se trasladó a Montecristi de esta manera: Acuerdo País quiere dividir territorialmente al país en siete regiones.

Ese hecho sirvió, sin embargo, para nutrir un debate sobre el ordenamiento territorial, que deberán zanjar los asambleístas. ¿Cuáles son exactamente las tesis que están ventilando sobre todo en la mesa 4, encargada de seguir el tema? Vanguardia organizó, en Ciudad Alfaro, un debate con representantes de cuatro tendencias. Hay sorpresas a bordo.

FERNANDO CORDERO: Creo que hay dos problemas en el país. Por un lado una división del territorio no planificada.

El Ecuador ha sido dividido en el tiempo. Hoy tenemos 1 615 pedazos: 24 provincias, 219 cantones, 219 ciudades, 359 parroquias urbanas dentro de la ciudad y 794 parroquias rurales. Pero siendo un problema no es el peor. Es que con tantos cantones, parroquias y provincias, no están claras las competencias. Todos queremos hacer todo.

¿El primer paso sería, entonces, según usted, aclarar las competencias?
F. CORDERO: Y eso lo podemos construir sin prejuicios. Allí donde nos podríamos confrontar, siempre en las ideas, es en qué le asignamos a cada uno. Pero creo que sí podemos llegar a un modelo que nos una.

HUMBERTO GUILLÉN: Lo primero que hay que hacer es ordenar el territorio.

¿Mantenemos las 24 provincias, los cantones, los municipios, las parroquias, las circunscripciones territoriales? Coincidido en que una vez que decidamos el territorio, la organización y ordenamiento territorial, habrá que definir, en forma clara y precisa en la Constitución y en las leyes orgánicas, cuáles serían las competencias en cada nivel de gobierno. Hoy el Estado tiene cuatro: el nacional, el provincial, el cantonal y el parroquial y no veo ninguna razón para crear uno nuevo, el gobierno intermedio entre el gobierno nacional y el gobierno provincial.

CRISTINA REYES: Creo que hay coincidencias con respecto al tema de la asignación de competencias. Es algo que debe estar taxativamente enunciado en nuestra Constitución. El ciudadano común reclama acción, acercar el poder a sus necesidades. Por eso lo que debemos hacer es acercar el poder al ciudadano. Pero antes de hablar de un ordenamiento territorial, creo que hay que tener en cuenta si hay, realmente, la voluntad política de una comunidad, de una provincia para integrar una región. No podemos dividir a nuestro país arbitrariamente sin considerar, más allá de los condicionamientos geográficos, socioeconómicos o culturales, esa voluntad política de pertenecer a una región.

LEÓN ROLDÓS: Me acerco a lo que dice Fernando: vamos a las competencias que, además, tienen que ser obligaciones y derechos. El problema es que hay cosas que son de relumbrón y se vuelven tema libre. Tiene que haber gestión vinculada con responsabilidad.

No olvidemos que la unidad sociológica es el municipio. La provincia es una creación política y los consejos provinciales recién en el año 68 comenzaron a tener competencias específicas, sobre todo en vialidad. Pero siguen siendo, en buena parte, tema libre. Algo más: se crearon los llamados organismos de desarrollo que complicaron mucho más las cosas. Es un consenso que éstos tienen que integrarse al consejo provincial o a una mancomunidad.

¿Cuántos debieran ser para usted los niveles de gobierno? ¿cuatro, cinco?
L. ROLDÓS: Cuatro y pensar en la mancomunidad. A través de ellas, podemos fortalecer las empresas de servicio. Ojalá haya empresas de servicio como Etapa, en Cuenca.

La tesis de la regionalización ha sido cuestionada. Alberto Acosta descartó en Vanguardia que eso llegue a la Asamblea como lo previó Senplades para el Ejecutivo.
F. CORDERO: Creo que es un proceso de construcción colectiva ante el cual no debiéramos prejuiciarnos sino argumentar razones para saber hasta dónde llegamos. Hemos empezado a hablar de ordenamiento del territorio cuando creo que la mayoría lo que quiere decir es organización del territorio.

Difícilmente habrá cómo modificar cantones, provincias o parroquias.

Se ha entendido que hay un cartógrafo, con esfero en mano, dividiendo el país en regiones horizontales.
F. CORDERO: Creo que el centralismo es una de las enfermedades del país. Hay que agotarlo. Exterminarlo. Comparto con Cristina en que hay que acercar la solución a quienes tenemos los problemas.

Y ese es el consenso de descentralización. Éste, unido al territorio, nos lleva a decir, responsablemente, que para hablar de gobiernos autónomos tiene que haber, entre otras cosas, un territorio claramente definido y unas competencias obligatoriamente definidas y asignadas. No voluntarias.

Podemos, sí, ser graduales y decir: “en cinco años todo el mundo está obligado a hacer esto”.

¿Las regiones quedarán como las propuso Senplades?
F. CORDERO: Aquí viene el concepto que creo que debemos constitucionalizar: la mancomunidad.

Para no romper los límites podría ser la mancomunidad de municipios porque ahí vamos a encontrar el embrión de la región. Esa mancomunidad provincial tiene que elegir, por la legitimidad de que la hablamos, un prefecto. Pero cada mancomunado ya tiene su representante que es el alcalde. Y si el alcalde está ocupado, pues tiene un delegado. Por lo tanto el consejo provincial como integración de consejeros, no tiene mayor sentido.

¿La Asamblea trazará las regiones?
F. CORDERO: Hay que imaginar, no dibujar. Hay que crear las condiciones. Estamos, con esfuerzos, tratando de elaborar un documento para el debate. Y en él no estamos en contradicción con la Senplades. Me parece que lo que ellos han hecho este rato y está poniendo en vigencia el Presidente de la República, que es una desconcentración de su actividad administrativa, no tiene necesidad de un nivel de gobierno.

H. GUILLÉN: Estoy totalmente de acuerdo en la formación de la mancomunidad. Un interés de más de una provincia, bien puede mancomunarse. No creo que sea fácil porque, ¿cuál es el criterio que esboza la Senplades? Quiere crear regiones equivalentes tanto en población como en territorio.

Es decir, con poblaciones muy similares y con territorios que sean muy cercanos para poder distribuir. Algo que veo muy positivo es que actualmente estamos hablando de un principio de solidaridad para repartir los recursos del Estado. Es positivo también hablar de la necesidad de una autonomía ya en los niveles de gobierno subnacionales. Esto se reclama desde hace diez años.

¿Esas mancomunidades deben formarse en forma voluntaria?
H. GUILLÉN: Sí, cuando a través de sus representantes así se resuelva o a través de referéndum o consultas populares. Hemos visitado algunas provincias. En Galápagos no quieren ser incluidos en ninguna región de provincia continental.

Aquí recibimos una delegación, de cerca de 100 personas, que representaba a los consejos provinciales, las circunscripciones territoriales indígenas y alcaldías de la Amazonia. Esas provincias se oponen a ser parte de una región en sentido transversal. Ellos no quieren desintegrarse.

C. REYES: Creo que si no hay una articulación seria entre las realidades y los procesos, esto estaría destinado a fracasar. Estas comunidades autónomas, regionales o como se las quiera denominar, deben ser cien por ciento voluntarias. Sabemos, además, que hay muchos problemas limítrofes incluso entre las actuales provincias. Ese es un tema que hay que contemplar bien.

Por otro lado, coincido en el tema de las mancomunidades. Se deben establecer claramente las competencias, pues tampoco estoy a favor de una autonomía a la carta. Competencias y recursos para poder satisfacer las necesidades de la gente. Quiero recalcar que nada debe ser impuesto.

L. ROLDÓS: Tiene que mantenerse la división provincial. Sería absurdo ir contra esa realidad que ya existe como definición política, que se ha dado más por el hecho de las cordilleras que por temas de afinidad.

No hay que imponer, entonces, una estructura horizontal. El Presidente puede intentar subregiones administrativas. Eso no es una descentralización; es una desconcentración de la gestión del Ejecutivo. Creo que cualquier concepto de mancomunidad y de región que se vaya integrando sociológicamente, requiere venir desde los municipios y las provincias. ¿Por qué digo esto? Porque hay casos en que pudiéramos hablar de un plebiscito para integrar provincias. Pero hay algo más urgente: integrar proyectos.

¿Usted rescata polìticamente el planteamiento de la Senplades?
El Gobierno tiene el derecho de manejarlo como desconcentración en su gestión. Pero no puede pasar a incorporarse como una nueva división política del Ecuador. Aquí el ejercicio de la región horizontal ya se puso en vigencia en tiempos del Ecuador petrolero. La región uno: Esmeraldas, Carchi.

Imbabura y Napo. Y se gastaron miles de millones de sucres en ese ejercicio absurdo. La aclaración de competencias tiene que ir con el billete. Si el Gobierno dice reconozco las autonomías pero soy yo el distribuidor de recursos, no hay realmente autonomías. Si la municipalidad, que recibe el 15 porciento, coge con pinzas sólo lo que quiere, tampoco es una verdadera autonomía.

Alberto Acosta habló de incentivos para propiciar esas mancomunidades.

F. CORDERO: Exacto, incentivos para acelerar el proceso.

L. ROLDÓS: Que haya incentivos que fortalezcan las mancomunidades en términos de unidades de gestión. Vamos a un estímulo simultáneo.

F. CORDERO: No nos podemos equivocar. Hay que crear incentivos para fortalecer mancomunidades de gestión. Si se unen 5 municipios pequeños para compartir recursos, ahí sí el papel de la mancomunidad provincial puede ser fundamental.

H. GUILLÉN: Pudiéramos establecer dos tipos de mancomunidades. Las mancomunidades de cantones con objetivos de interés común. Lo mismo para las provincias. No necesariamente tienen que estar como región sino como una mancomunidad de provincias para determinados proyectos para su beneficio.

No comparto mucho lo de los incentivos porque no se puede comparar la capacidad de gestión que desarrolla un municipio como el de Quito y el de un pequeño cantón.

F. CORDERO: Hay que diferenciar.Porque una región no puede ser sólo una mancomunidad de gestión. Es un gobierno nuevo, que tiene que tener competencias y recursos propios.

H. GUILLÉN: Las competencias que se puedan asignar a esa región con su nivel de gobierno, bien las puede desarrollar el Estado.

Eso es volver al centralismo.
C. REYES: La voluntariedad debe ser un elemento esencial para la formación de una región o mancomunidad.

Se puede ir asumiendo paulatinamente aquello con recursos y estableciendo la solidaridad como elemento fundamental. Coincido con el doctor (Guillén) en que se debe mantener el principio de una subsidiaridad del Estado. Los incentivos los veo positivos.

F. CORDERO: Este ejercicio es bueno para ir viendo dónde hay coincidencias importantes. Coincido en que la unidad de agregación para cualquier forma de gobierno que empieza a aparecer en el intermedio de lo nacional y lo típicamente local, es el municipio, el cantón.

En el país ya hemos asimilado el concepto de provincia. Pero no el de gobierno provincial. Porque allí hay superposición de competencias. Los consejos provinciales son casi nada. En cambio, la mancomunidad de municipios, convertidos en una estructura reconocida por la Constitución, en donde hay prefecto que se elige democráticamente, y los alcaldes son los mancomunados, permitiría tener unas competencias que ahora no son de ninguno en particular, por grande que sea el municipio.

H. GUILLÉN: Creo que los consejos provinciales sí han logrado en algo el objetivo para el cual fueron creados. Creo que los gobiernos provinciales deben mantenerse como gobiernos que velan por la parte administrativa. Es decir, hay que separar las atribuciones de los consejeros. Y conformar cámaras legislativas que estarían integradas por representantes de los diferentes distritos con funciones hasta de planificador, aprobador del presupuesto, normativo, resolutivo, de fiscalización.

L. ROLDÓS: Estoy de acuerdo.

H. GUILLÉN: Obviamente una de las dos figuras desaparece. O el gobernador, como representante del Gobierno nacional, o el prefecto.

C. REYES: ¿Los consejeros provinciales debieran ser los alcaldes? Ese es un tema que no he profundizado y estoy abierta a escuchar. Pero creo que ya el alcalde tiene una misión y una tarea amplia. Habría que fortalecer los consejos provinciales y los consejeros por ejemplo podrían ser un brazo ejecutor.

Y se podrían ampliar sus competencias pues ellos tienen que fortalecer el tema rural o el comercial. Su conformación es un asunto debatible.

L. ROLDÓS: Personalmente creo que los consejos provinciales quedan. Tengo dudas sobre la conveniencia de que los consejeros sean los alcaldes porque éstos siempre van a priorizar el interés de su cantón. Y no nos olvidemos que la mayoría de provincias tiene una o dos ciudades dominantes. Éstas, entonces, van a perder fuerza frente a otros cantones menores. Y todo va a ser igual.

Tiene alguien que dictar las ordenanzas y aprobar el presupuesto. El consejo provincial no puede ser el municipio de la provincia. Es absurdo.

F. CORDERO: No necesariamente tienen que ser los alcaldes. Puede ser un representante de los cantones. Aquí tampoco estaría cerrado a que sean elegidos democráticamente. Lo que no entiendo es por qué se preocupan de los gobernadores. ¿Qué tienen que ver éstos con los prefectos? Nada.

¿Cuál de los dos debe desaparecer?
L. ROLDÓS: no estoy de acuerdo con que desaparezcan los gobernadores.

F. CORDERO: Y ahí me parece inteligente lo que esta planteando la Senplades y lo que ha hecho el Presidente con el Decreto Ejecutivo. Está eliminando los gobernadores. O imaginariamente está pensando en ir allá para suplirlos, en su gabinete, por ministros territoriales. Puede ser una forma.

H. GUILLÉN: Acá se quiere dar el nombre de ministro territorial a lo que en Chile es el intendente regional que es nombrado, en forma directa, por el Presidente. No creo que el Gobierno nacional no deba tener representaciones dentro de las competencias asignadas en cada una de las provincias. Su denominación es lo de menos y entre el prefecto y el gobernador debe desaparecer el que es nombrado a dedo.

Tiene que quedar el que es nombrado en forma democrática por el voto popular de la provincia o de la jurisdicción.

L. ROLDÓS: El gobernador puede ser llamado el delegado del Presidente, secretario… es lo de menos. En lo que no estoy de acuerdo es en esta multiplicación de ministros del actual Presidente. Hay superpoblación de ministros.

H. GUILLÉN: Veo la necesidad de que en la provincia haya un gobierno provincial presidido por el prefecto o un gobernador con sus secretarios sectoriales.

Reitero que no veo la necesidad de que ese prefecto tenga a su lado los consejeros provinciales.

Ellos deben tener una función eminentemente legislativa y de fiscalización hacia el gobierno provincial.

C. REYES: Temo que los ministros regionales en vez de ser una delegación político administrativa del Presidente, en esas regiones impuestas a las cuales me opongo, sean parte de una recentralización y que sólo den paso a una desconcentración y no a una verdadera descentralización.

Las fundaciones plantean un interrogantes sobre formas jurídicas de gestión. ¿En la nueva Constitución serán optativas o serán taxativas?
F. CORDERO: Ahí estamos justamente en el centro del debate. Autonomía es la capacidad para decidir en las materias de las cuales somos sus titulares. Por lo tanto, es el alcalde en el cantón quien decide cómo administra. Y puede haber tantas formas como alcaldes. Pero no es lo mismo ser el presidente de una fundación privada que alcalde elegido democráticamente. No puede haber fundaciones privadas que vivan de recursos públicos. Las formas de gestión pública tienen que ser homogeneizadas.

La ley así lo ordena para que no haya distorsiones en el país.

L. ROLDÓS: La reponsabilidad política y económica corresponden al órgano del poder púbico. El aeropuerto de Guayaquil responde a la municipalidad de Guayaquil, no a la fundación ni a la Corporación América.

H. GUILLÉN: En la Constitución y después en una ley orgánica se debe normar hasta dónde puede ir la gestión.

Pero toda institución, privada o no, que reciba recursos del sector público debe ser sometida a un control permanente sobre el destino de esos recursos.

C. REYES: los modelos de gestión pertenecen a cada organismo seccional que debe encontrar, ante las carencias, la forma más efectiva para lograr el progreso.

Lo que se debe homogeneizar y lograr es que se cumpla estrictamente la ley. Las responsabilidades y las auditorías deben ser iguales para todos.

¿Están de acuerdo en que Quito y Guayaquil son casos aparte y deben ser distritos metropolitanos?
L. ROLDÓS: Como gobierno de las ciudades, sí. Pero si decimos que Quito y Guayaquil dejan de ser Pichincha y Guayas y pasan a ser distritos metropolitanos, eso tiene que ser una decisión plebiscitaria.

F. CORDERO: Estando de acuerdo con León, creo que la Constitución es justamente la oportunidad para definir eso que, además, es una realidad. Quito y Guayaquil son ciudades metropolitanas. Eso se puede escribir en la Constitución y consultarlo.

L. ROLDÓS: No creo que deba ir aquello en el paquete constitucional.

H. GUILLÉN: Tanto Quito como Guayaquil deben constituir, por sí solos, distritos fuera de la provincia. Todo debiera ser sometido a la consulta ciudadana, en el referendo, no en un plebiscito aparte.

CRISTINA REYES: Creo que representaría una terrible irresponsabilidad mandar todo en un solo paquetazo constitucional. Debiera convocarse un plebiscito aparte para evitar confusiones.